Das Bundesverfassungsgericht hat die Grundgehaltssätze der Richterbesoldungsgruppe R1 in Sachsen-Anhalt in den Jahren 2008 bis 2010 für verfassungswidrig erklärt. Dabei hat es Leitlinien zur Prüfung der Amtsangemessenheit der Alimentation aufgestellt. Erforderlich sei eine dreistufige Prüfung, wobei auf der ersten Stufe ein Vergleich der Besoldungsentwicklung mit fünf volkswirtschaftlichen Werten vorzunehmen sei. Ausnahmsweise könne auch eine Unteralimentation mit Blick auf die verfassungsrechtlich verankerte Schuldenbremse zulässig sein. Weitere Richtervorlagen aus Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz erachtete das BVerfG für unbegründet (Urteil vom 05.05.2015, Az.: 2 BvL 17/09, 2 BvL 18/09, 2 BvL 3/12, 2 BvL 4/12, 2 BvL 5/12, 2 BvL 6/12, 2 BvL 1/14).
Vorlagen aus drei Bundesländern zur Angemessenheit der Richterbesoldung
Das BVerfG hatte über insgesamt sieben Richtervorlagen aus Nordrhein-Westfalen, Sachsen-Anhalt und Rheinland-Pfalz zur Verfassungsmäßigkeit der sogenannten R-Besoldung von Richtern und Staatsanwälten zu entscheiden. Mehrere Richter und Staatsanwälte hatten geklagt, weil sie ihre Besoldung für unangemessen niedrig hielten. Zwei Vorlagen des Oberverwaltungsgerichts Münster betrafen die Frage, ob die Besoldung der Richter und Staatsanwälte der Besoldungsgruppe R1 im Jahr 2003 in Nordrhein-Westfalen verfassungskonform war (Az.: 2 BvL 17/09 und 2 BvL 18/09). In NRW war 2003 das Weihnachtsgeld der Richter und Staatsanwälte nach Aufgabe des bundeseinheitlichen Sonderzahlungsrechts im Vergleich zur vorherigen bundesrechtlichen Regelung gekürzt worden. Die vier Vorlagen des Verwaltungsgerichts Halle warfen die Frage nach der Verfassungskonformität der Grundgehaltssätze der Besoldungsgruppe R1 in Sachsen-Anhalt in den Jahren 2008 bis 2010 auf (Az.: 2 BvL 3/12 bis 2 BvL 6/12). Bei der Vorlage des VG Koblenz ging es um die Bezüge eines Leitenden Oberstaatsanwalts der Besoldungsgruppe R3 in Rheinland-Pfalz ab dem 01.01.2012 (Az.: 2 BvL 1/14). Die Vorlagegerichte erachteten die jeweilige Besoldung der Kläger unter Heranziehung verschiedener Referenzsysteme als Vergleichsmaßstab für unvereinbar mit dem Alimentationsprinzip aus Art. 33 Abs. 5 GG und riefen das BVerfG an.
BVerfG: R1-Besoldung in Sachsen-Anhalt 2008 bis 2010 verfassungswidrig
Das BVerfG hat die Grundgehaltssätze der Besoldungsgruppe R1 in Sachsen-Anhalt in den Jahren 2008 bis 2010 für mit Art. 33 Abs. 5 GG unvereinbar erklärt und dem Landesgesetzgeber aufgegeben, verfassungskonforme Regelungen bis spätestens zum 01.01.2016 zu treffen.. Die Grundgehaltssätze der Besoldungsgruppe R 1 in Nordrhein-Westfalen im Jahr 2003 sowie die Grundgehaltssätze der Besoldungsgruppe R3 in Rheinland-Pfalz seit dem 01.01.2012 seien hingegen verfassungskonform. Kern der Entscheidung ist die Entwicklung eines Maßstabs, anhand dessen sich beurteilen lässt, ob die konkrete Besoldung mit dem Alimentationsprinzips vereinbar ist. Das BVerfG unterstreicht dabei, dass der der Gesetzgeber bei der Festlegung der Besoldung einen weiten Entscheidungsspielraum habe und die gerichtliche Kontrolle auf die Frage beschränkt sei, ob die Bezüge der Richter und Staatsanwälte evident unzureichend seien.
Dreistufige Prüfung – Erste Stufe: Vergleich mit fünf volkswirtschaftlichen Werten
Das BVerfG arbeitet anschließend drei Prüfstufen heraus: Auf der ersten Stufe ist die Amtsangemessenheit der Besoldung anhand eines Vergleichs der Besoldungsentwicklung mit fünf volkswirtschaftlichen Werten vorzunehmen: der Entwicklung der Tariflöhne im öffentlichen Dienst, dem Nominallohnindex, dem Verbraucherpreisindex, einem systeminternen Besoldungsvergleich und einem Quervergleich mit der Besoldung des Bundes beziehungsweise anderer Länder. Hinke die Entwicklung der Richterbesoldung hinter den ersten drei Vergleichswerten bezogen auf die zurückliegenden 15 Jahre um mindestens 5% hinterher, stellten die Abweichungen jeweils ein Indiz für eine evidente Missachtung des Alimentationsgebotes dar.
Vermutung verfassungswidriger Unteralimentation bei drei indiziellen Abweichungen
Ergebe sich im Rahmen des systeminternen Besoldungsvergleichs eine Abschmelzung der Abstände zwischen zwei vergleichbaren Besoldungsgruppen um mindestens 10% in den zurückliegenden fünf Jahren, sei dies ein Indiz für einen Verstoß gegen das dem Alimentationsprinzip immanente Abstandsgebot. Zeige sich im Rahmen des Quervergleichs eine erhebliche Gehaltsdifferenz im Vergleich zum Durchschnitt der Bezüge der jeweiligen Besoldungsgruppe im Bund oder in den anderen Ländern, sei dies ebenfalls ein Indiz für eine verfassungswidrige Unteralimentation. Eine erhebliche Gehaltsdifferenz ist nach Ansicht des BVerfG jedenfalls dann anzunehmen, wenn das streitgegenständliche jährliche Bruttoeinkommen einschließlich etwaiger Sonderzahlungen 10% unter dem Durchschnitt des Bundes und anderer Länder im gleichen Zeitraum liegt. Laut BVerfG besteht eine Vermutung für eine verfassungswidrige Unteralimentation, wenn nach dem Vergleich drei Indizien dafür vorliegen.
Gesamtabwägung auf zweiter Prüfungsstufe
Diese Vermutung könne auf einer zweiten Prüfungsstufe im Rahmen einer Gesamtabwägung durch Berücksichtigung weiterer alimentationsrelevanter Kriterien widerlegt oder weiter erhärtet werden, erläutert das BVerfG weiter. Zu diesen weiteren Kriterien zählten neben dem Ansehen des Amtes in den Augen der Gesellschaft sowie der vom Amtsinhaber geforderten Ausbildung und Beanspruchung vor allem die Entwicklung der Qualifikation der eingestellten Bewerber, die besondere Qualität der Tätigkeit und Verantwortung eines Richters oder Staatsanwalts, Entwicklungen der Beihilfe- und der Versorgungsleistungen sowie der Vergleich mit den durchschnittlichen Bruttoverdiensten von in der Privatwirtschaft Beschäftigten mit vergleichbarer Qualifikation und Verantwortung.
Dritte Prüfungsstufe: Unteralimentation ausnahmsweise verfassungsrechtlich gerechtfertigt?
Ist die Besoldung nach dem Ergebnis der Gesamtschau als verfassungswidrige Unteralimentation zu qualifizieren, muss laut BVerfG auf einer dritten Stufe geprüft werden, ob diese Unteralimentation ausnahmsweise verfassungsrechtlich gerechtfertigt ist. Eine geringere Besoldung könne ausnahmsweise mit Blick auf das verfassungsrechtlich verankerte Verbot der Neuverschuldung (Art. 109 Abs. 3 Satz 1 GG, «Schuldenbremse») zulässig sein. Das BVerfG betont aber, dass allein die Finanzlage der öffentlichen Haushalte oder das Ziel der Haushaltskonsolidierung keine Unteralimentation erlauben, da andernfalls die Schutzfunktion des Art. 33 Abs. 5 GG ins Leere liefe. Eine Einschränkung des Grundsatzes der amtsangemessenen Alimentierung aus rein finanziellen Gründen könne zur Bewältigung von Ausnahmesituationen (vgl. Art. 109 Abs. 3 Satz 2 GG) in Ansatz gebracht werden, wenn die betreffende gesetzgeberische Maßnahme ausweislich einer aussagekräftigen Begründung in den Gesetzgebungsmaterialien Teil eines schlüssigen und umfassenden Konzepts der Haushaltskonsolidierung ist. Ferner könnten dem System der Beamtenbesoldung immanente Gründe Kürzungen oder andere Einschnitte sachlich rechtfertigen. Zu solchen systemimmanenten Gründen könnten finanzielle Erwägungen zwar hinzutreten. Das Bemühen, Ausgaben zu sparen, können aber nicht als ausreichende Legitimation für eine Kürzung der Besoldung angesehen werden, soweit sie nicht als Teil eines schlüssigen Gesamtkonzepts dem in Art. 109 Abs. 3 GG verankerten Ziel der Haushaltskonsolidierung dienten.
Sandro Wulf
Rechts- und Fachanwalt für Arbeitsrecht
für die Rechts- und Fachanwälte
Wulf & Collegen
